今年前5個月，國有土地使用權出讓收入（下稱“土地出讓收入”）為12810億元，同比下降14%，走弱趨勢短期難以改善?！巴恋刎斦y以持續”已成為共識，地方財政如何從土地財政中脫困亟待解決。受訪專家認為，從土地財政中脫困，需要以新一輪財政體制改革為契機，通過完善地方稅體系建設和拓寬地方財源等，使之有比較合理穩定的財力，實現財力、事權和支出責任相匹配。

土地財政正“退潮”

伴隨房地產市場供求關系轉變，土地市場自2021年起熱度逐漸退去，土地出讓收入從2020年的8.7萬億元降至2023年的5.8萬億元。據粵開證券研究院預測，2024年土地出讓收入或較上年減少約1.1萬億元。

土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的主要收入來源，也是長期以來“土地財政”模式賴以持續的基礎?；涢_證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒表示，過去，土地財政之所以難以避免，是因為對地方政府而言，出讓國有土地使用權可以獲取財政收入，推動房地產及其上下游行業快速發展，帶動本地經濟增長，但同時，財政機制上又缺乏對地方政府出讓國有土地使用權的約束。

中指研究院指數研究部總經理曹晶晶對記者說，應當看到，土地財政推動城市的工業化與城鎮化發展，是特殊環境下地方政府的理性選擇。但過度依賴土地財政模式不可持續，土地出讓收入會受到房地產行業周期影響，具有不穩定性。

從2020年到2023年，地方政府性基金預算本級收入減少超過2.3萬億元，不僅直接減少了地方政府的可用財力，還降低了地方政府對顯性債務的償債能力。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員張德勇對記者表示，不可否認，土地財政對地方政府曾是一種比較有效的收入來源，但隨著土地資源因開發利用而逐步減少，未來地方財政收入的主要來源很難再是土地財政。

以稅制改革充實地方財力

1994年分稅制改革后，我國逐漸建立起以營業稅為主體的地方稅體系；但“營改增”后，營業稅取消，地方政府失去了主要的地方性稅源。隨后，地方政府走向逐漸依賴土地財政的道路。

土地財政“退潮”后，尋找新的收入來源充實地方財力較為緊迫。多位受訪專家建議，新一輪財稅體制改革首先要盡快穩定宏觀稅負，構建起基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系。

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員代志新向記者指出，當前中國最主要的稅種為增值稅與企業所得稅，未來較長的一個時期內，這兩大共享稅種作為財政收入來源主體的現實不會變。未來，需要綜合考慮完善增值稅和企業所得稅的分享規則，推動部分小稅種補充地方財力。

代志新認為，在將一些小稅種劃歸地方稅中時，應注意避免頻繁大幅調整，通過穩定稅種和收入劃分比例，實現地方稅收收入的穩定，以免造成地方稅系建設過程中同一稅種改革前后差異過大，納稅人稅收痛苦感過強。

上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任王樺宇在接受記者采訪時提醒，在優化稅制結構中，要充分考慮改革措施的系統性、整體性和協同性。同時，特別是要準確分析哪些是短期問題，哪些是中長期問題，以及如何統籌短期措施安排和中長期制度規則。

如果是短期上的財政問題，可以考慮通過財政轉移支付等技術方式進行財源的適度調節；如果是中長期的財政問題，則更多地要從財稅體制的層面來考慮和解決，比如擴大和優化作為地方稅源的稅種類別、審慎探索研究共享稅中的收入分成問題等。

完善事權與支出責任劃分

深層次看，土地財政“退潮”后的地方財政收支緊平衡加劇，暴露出財政事權與支出責任不匹配的問題。羅志恒表示，必須改革財政體制，上收事權和支出責任，避免地方因土地出讓收入減少導致財政困難的加劇。

代志新表示，未來改革方向基本為適當上移事權，從中央層面構建權責匹配的支出劃分體系，提高國家統領規管能力。同時，要下放部分財權，推動地方稅系建設，構建激勵相容的收入劃分體系。

王樺宇建議，在目前加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面財政事權和支出責任的基礎上，可繼續將面向共同富裕、文化建設、生態環境、總體安全等類別中適宜中央更多承擔的公共事務劃歸中央事權，并相應由中央承擔更多支出責任。

不管地方稅體系制度如何完善，受訪專家指出，央地政府縱向收支不平衡、地方政府自身收支不平衡以及地方政府間收入規模差異都是必然存在的。因此，未來更有必要運用好轉移支付這一財政工具。

近年來，中央對地方轉移支付規模持續增長，在2023年首次突破10萬億元。在代志新看來，轉移支付在促進收入分配方面應注重發揮轉移支付補充地方財力，即一般性轉移支付促進地方提供基礎設施建設與民生保障的作用。應進一步增大一般性轉移支付的規模，完善相關機制安排。當前我國轉移支付規模持續增大，未來也應保持一定的轉移支付規模，但不宜過度增長。

原文鏈接：土地財政難持續 改革脫困正當時 推動部分小稅種補充地方財力 完善事權與支出責任劃分